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電改如何握住價格的度?
更新時間:2017-1-11 11:15:54 瀏覽次數:

如果把電改比喻成一場戰役的話,2015年,公布中發9號文和6大電改配套文件可以看做是備戰、號召和發起。2016年,電改進入正式具體實施階段,中央及地方政府按照新一輪電改思路,紛紛進入實際操作層面,則是戰役進入小高潮。

        盡管眾多綜合改革試點方案內容不一,但本質是相通的,即依照9號文提出的“三放開、一獨立”思路,以“市場主體、交易平臺、價格、政府作用”為抓手,通過構建有效競爭的市場結構和市場主體,還原電力商品屬性,積極穩妥地推進電力體制改革

        當下,“戰事”已經進入中場,電改也暴露了一些問題,例如,各地電力改革方案實質性內容大都一致,即推進以降低電價為目標的“直接交易”;由于未建立電力批發競爭市場,導致零售競爭不起來,售電公司無電可售;省級電力交易中心遍地開花,但容易生成省際壁壘等等。

        不難發現,價格無疑是諸多問題都會涉及的一個焦點。因此,能否準確把握制定價格規范、執行價格監管的“度”,將影響電改這場“戰爭”下半場的進程。

人為定價是個“老”誤區

        經過30多年的改革,我國絕大多數商品已經市場化定價,非市場定價僅占很少一部分。

        從價格改革經驗看,對于帶有自然壟斷性質或者公益性質的商品價格的市場化,我國采取的是漸次、逐步推進的方式,例如,原油、鐵路、食鹽、飛機票等商品的價格。

        根據經濟學理論和我國實際國情,國內一種產品要想實現市場化,首先是解決社會對該產品的商品屬性的認識。如果認為該產品具有公益性質或壟斷性質,不宜市場化;如果認為該產品具有商品屬性,就可以市場化,例如之前對鐵路貨運以及食鹽的認識,覺得它們具有公益性,且對國計民生具有很大影響,所以很久未放開,目前這種認識改變了,價格就可以放開,堅決推進市場化改革。

        其次是價格放開。產品價格受到嚴格管制的話,它是無法真正反映市場供求,企業無法自主定價,其生產積極性必然會受到影響,無法成為真正意義上的企業,資源無法由市場有效配置。

        第三是市場準入。產業結構是影響定價機制的重要因素,什么樣的產業結構某種程度決定定價機制的選擇,壟斷的市場肯定是選擇政府定價。而市場化定價機制的建立基礎是存在一個競爭性的產業市場。價格放開后,現有企業生產積極性提高,但市場準入不放開的話,無法形成更多的新增市場供應主體,市場化定價也肯定無法形成。因此,放開市場準入、引入競爭也是一個價格從非市場化轉變到市場化的重要前提條件。

        在電力領域,要貫徹市場定價的原則,避免人為定價,前提是要分清楚整個電力產業鏈中哪些環節是可競爭性的,哪些環節是自然壟斷性的。

        整個電力產業鏈由發電、輸配電、售電三大環節組成,其終端用電價格由發電價格、輸配電價、售電價格組成。發電、售電環節不完全具備自然壟斷行業的基本特征,屬于可以放松政府管制、引入市場競爭的環節,其價格形成機制完全可以由市場競爭形成。而輸配環節具有自然壟斷屬性,不宜引入競爭,其價格必須由政府定價和監管。

        這也就是中央9號文件所說的改革要“管住中間、放開兩頭”。區分各環節性質以后,政府這只有形之手就要從當前不合理的定價機制中解脫出來,不能再將手伸到本不由政府定價的領域去。

        結合到我國實際,如何貫徹市場定價原則,避免人為定價,還需要走出之前存在的認識誤區:即將電力、石油等能源產品價格當作宏觀經濟調控、經濟結構調整的重要方式。如果以后還存在這種認識的話,恐怕仍難避免人為定價的出現。

補位交叉補貼可以三步走

        通常來說,一個合理的電價應是各類用戶(包括不同電壓等級)的電價水平真實反映其供電的成本,如果某類用戶的電價低于其供電成本而由其他用戶承擔,則形成了“電價交叉補貼”。

        長期以來,我國電價調整秉承理念是扶持規模大、高電壓的傳統大工業用戶,從而形成了基本電價偏高,高電壓大工業用戶享受低電價、低電壓普通工商業高電價的固有模式,從而導致我國電價中長期存在交叉補貼:工商業用戶對居民用戶的補貼、城市用戶對農村用戶的補貼、不同電壓不同電網之間的交叉補貼。

        這種交叉補貼雖然減輕了部分用戶的用電負擔,但也扭曲了電力能源的市場價格,無法合理體現電力的資源價值,也無法引導各類用戶的合理電力消費。

        但從另外一個方面看,由于我國目前還未出臺環境稅,電價交叉補貼實際上在一定程度上起到了類似環境稅的作用,是一種中國模式的環境稅:我國52%的工業能耗來自于高耗能產業,通過對工商業收取高電價,相當于對高耗能高污染的行業征收了“環境稅”。對居民、農村、落后地區實行低電價,實際是把從高耗能部門征收來的“環境稅”,通過電費的形式直接補貼給了居民、農村、落后地區。

        從這個角度思考的話,如果取消交叉補貼,那么解決之道有以下三種辦法:一是盡快制定并出臺環境稅;二是像郵政一樣,國家成立普遍服務基金,而基金的來源除國家財政提供支持外,還可以從輸配電改革節省下來的成本中來,成立普遍服務基金后,居民和農業用電補貼可以統一由政府直接建立補助基金來實施補貼職能;三是先由電網企業提供普遍服務,然后摸清交叉補貼數額,由政府統一購買,即以政府購買公共服務的方式解決。

綠電價格需要配合場景

        其實,從世界各國電改經驗看,由于各國越來越重視“節能減排”,消納可再生能源發電上網因此也成為了電力改革的新方向。為激勵可再生能源的投資和發展,各國制定了以政府補貼、固定電價、配額交易、競價上網、差價合約等多種措施。

        當前,我國針對可再生能源的發展主要是采取政府補貼和固定電價兩種措施,其它措施運用的比較少。隨著新電改的推進,電價逐步市場化,為使得可再生能源上網電價與市場化水平、技術進步水平相結合,政府應根據不同電力市場改革的深入程度而采取相應的價格和補貼機制。

        在電力市場化改革前期和中期,市場機制尚未健全,市場主體尚不成熟,可再生能源技術尚不發達,運行成本還不具備競爭力,仍然需要價格補貼以提升其市場競爭力,但同時應當兼顧市場化機制,注意與市場化手段相結合,避免對其過度補貼,在此階段可采取“市場價+溢價補貼”機制最為合適,其中的溢價補貼又可采取固定溢價、百分比溢價、差額溢價和設定上下限的溢價補貼機制。

        在電力市場化建設成熟時,可再生能源技術會得到大幅度發展,電價補貼為政府帶來財政負擔的同時也會引起過度補貼,此時應當取消溢價補貼,在實行市場價格體系的同時,可根據設置“可再生能源配額制”和“綠色證書交易機制”來保證可再生能源的消納量。同時,可參考荷蘭等國,供用戶選擇綠色電價機制,以提高公民環保意識和促進可再生能源的發展。

蛋糕有限也應保證公平

        任何改革都是一個利益再分配的過程,電改也是如此,受電改影響較多的是發電、輸配電環節多個國有企業自身的利益。2002年電改是大家在一個不斷增大的蛋糕里面進行再分配,每個參與者都獲得了比以前更大的一塊蛋糕。

        而新一輪電改面臨的形勢是經濟形勢不太好,電力消費增速下滑,蛋糕難以再做大,而參與者越來越多,導致單個參與者獲得的蛋糕可能會比以前更小。因此,新一輪電改由于要進入改革深水區,肯定會面臨一些難啃的“硬骨頭”,各利益相關方利益博弈更加激烈,政府從中協調的難度肯定越來越大。

        因此,在電改政策設計方面,政府肯定要有一定的底線,首先,必須保證電力系統的安全穩定,避免發生事故和出現大面積停電;第二,要保證電能質量,即電壓、頻率的穩定;第三,要通過引入競爭提高效率,降低電價,減輕企業用電成本;第四,要從節能環保的角度出發,減少環境污染和溫室氣體排放。如果電力改革偏離了上述目標的實現,那么這種改革路徑肯定不是最優的,甚至是錯誤的。

        此外,在電力監管部門的設置來看,我國采取的監管模式表面上看是政監合一,實際上是九龍治水——部門之間職能未完全廓清,職能存在交叉和紛爭:國家發改委統籌改革事宜;能源主管部門負責行業管理和市場建設監管;價格主管部門負責電價改革;計劃運行主管部門負責放開發用電計劃和應急管理。新電改啟動后,部門職能紛爭進一步加劇。

        所以,電力改革意味著管理方式的變革和管理業務的重構,各部門管理職能也須相應調整。有的部門職能需要新增或加強,有的部門職能需要削弱與退出。但遺憾的是,受制于各種因素影響,新電改方案并未涉及機構設置與職能職責的內容。從長遠來看,政監分離應是一個趨勢。至于,如何保證監管的公正性和有效性?關鍵在于信息公開,讓監管主體、監管對象以及社會大眾擁有充分的知情權,權力只有在陽光下公開運行,監管才會科學和公正。


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